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山東省“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體績(jì)效評價(jià)報告

一、項目基本情況

（一）項目立項背景及實(shí)施目的

山東省委省政府堅決落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，高度重視“政產(chǎn)學(xué)研金服用”協(xié)同創(chuàng )新體系建設，于2019年出臺了《山東省人民政府關(guān)于打造“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體的實(shí)施意見(jiàn)》。意見(jiàn)提出用五年左右的時(shí)間，在全省形成“1+30+N”創(chuàng )新體系，圍繞山東產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院這個(gè)核心，培育30個(gè)以上省級創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體，輻射帶動(dòng)各地建設一批不同主體、不同模式、不同路徑、不同方向的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體，在全省形成“百花齊放”的態(tài)勢。

山東省“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“共同體”）立足創(chuàng )新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)崛起、區域振興，推進(jìn)科技與經(jīng)濟深度融合，探索以促進(jìn)要素融通、優(yōu)化資源配置、實(shí)現利益共享、打造產(chǎn)業(yè)集群為特點(diǎn)的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)新模式，不僅為山東高質(zhì)量發(fā)展賦能增效，更為全國科技創(chuàng )新試點(diǎn)改革提供經(jīng)驗。

（二）項目預算安排和支出情況

共同體政策實(shí)施周期為五年（2019年-2024年）。在管理期內，由省科技廳、共同體推薦部門(mén)（市）、牽頭單位聯(lián)合簽訂建設計劃任務(wù)書(shū)，明確各方責任，確定補助資金使用概算。每個(gè)共同體最多補助5000萬(wàn)元，根據簽訂的建設計劃任務(wù)書(shū)先期撥付補助資金的40%。

2019年（第一批）省財政預算安排資金10000萬(wàn)元，補助5個(gè)共同體；2020年（第二批）省財政預算安排資金25600萬(wàn)元，補助22個(gè)共同體；2021年（第三批）省財政預算安排資金38000萬(wàn)元，補助26個(gè)共同體。

（三）項目績(jì)效目標

1.總體績(jì)效目標

統籌推進(jìn)共同體建設，用5年左右的時(shí)間，以山東產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院為示范樣板，培育30個(gè)以上共同體，同時(shí)帶動(dòng)各地建設一批不同主體、不同模式、不同路徑、不同方向的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體，形成“1+30+N”的創(chuàng )新體系，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合創(chuàng )新、推動(dòng)科技金融深度融合、優(yōu)化科技服務(wù)生態(tài)，創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展成效更加顯著(zhù)。

2.年度績(jì)效目標

2020年度績(jì)效目標：新布局建設共同體20家以上，發(fā)展共同體成員單位500家，建設新型研發(fā)機構和高水平研究平臺20個(gè)，中試或孵化基地載體面積10萬(wàn)平方米，新引進(jìn)高層次人才領(lǐng)銜團隊10個(gè)，攻克技術(shù)難題50項，轉化科技成果70項，孵化科技型企業(yè)30家，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)增加值超過(guò)100億元。

2021年度績(jì)效目標：共同體總數達到30家左右，集聚創(chuàng )新要素單位超過(guò)1000家，創(chuàng )新體制機制，按市場(chǎng)機制優(yōu)化配置創(chuàng )新資源，引進(jìn)培養一批高端人才及團隊，突破一批重大關(guān)鍵核心技術(shù)，轉化一批重大成果，孵化科技型企業(yè)100家以上，培育新興產(chǎn)業(yè)，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群崛起。

二、績(jì)效評價(jià)工作開(kāi)展情況

（一）評價(jià)的范圍和目的

1.評價(jià)范圍

本次評價(jià)的對象為2019年-2021年以山東產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院為示范樣板，培育的30個(gè)共同體。

2.評價(jià)目的

通過(guò)對共同體補助資金進(jìn)行跟蹤績(jì)效評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注補助資金政策目標設定合理性、資金使用合規性、政策實(shí)施可持續性、績(jì)效產(chǎn)出效果等，進(jìn)一步提高財政資金配置效益和使用效益。

（二）評價(jià)依據

1.《中華人民共和國預算法》；

2.《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號）；

3.《財政部關(guān)于印發(fā)〈項目支出績(jì)效評價(jià)管理辦法〉的通知》(財預〔2020〕10號）；

4.《中共山東省委 山東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預算績(jì)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》（魯發(fā)〔2019〕2號）；

5.《山東省省級項目支出績(jì)效財政評價(jià)和部門(mén)評價(jià)工作規程》（魯財績(jì)〔2020〕4號）；

6.《山東省人民政府關(guān)于打造“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政字〔2019〕49號）；

7.《山東省“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體補助資金管理辦法》（魯科字〔2020〕69號）；

8.《山東省“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體績(jì)效評價(jià)辦法》（魯科字〔2020〕68號）。

（三）評價(jià)指標體系

共同體績(jì)效評價(jià)指標體系中，一級指標決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益按照“20分、25分、35分、20分”進(jìn)行設置。

共同體最終評價(jià)等級分定為四級：得分高于90分（含90分）為優(yōu)；得分80分—90分（含80分）為良；得分60分—80分（含60分）為中；得分60分以下為差。

（四）評價(jià)方法

經(jīng)批復的30個(gè)共同體均須參加本次績(jì)效評價(jià)，并按資金流向進(jìn)行延伸評價(jià)?？?jì)效評價(jià)采取定量評價(jià)、定性評價(jià)和特色指標評價(jià)相結合的方式開(kāi)展。具體評價(jià)過(guò)程中選擇適當的評價(jià)工作方法，包括核查資料、查看現場(chǎng)、分析數據、組織開(kāi)展座談或問(wèn)卷調查、專(zhuān)家論證、綜合評議等評價(jià)方法。

三、評價(jià)結論

（一）綜合評價(jià)結論

截至評價(jià)時(shí)，經(jīng)省政府批準建設的共同體共計30家，實(shí)際在建29家。對滿(mǎn)足評價(jià)條件的27家開(kāi)展績(jì)效評價(jià)，綜合評價(jià)得分78.93分，評價(jià)等級為“中”。

綜合評價(jià)時(shí)對非現場(chǎng)評價(jià)和現場(chǎng)評價(jià)進(jìn)行了綜合考慮，由于非現場(chǎng)評價(jià)的結果與資料提報的完整性有直接關(guān)系，且部分共同體建設未經(jīng)實(shí)地查看，因此按照非現場(chǎng)評價(jià)占總權重的30%，現場(chǎng)評價(jià)占總權重的70%，得出綜合評價(jià)結論。各指標得分情況明細詳見(jiàn)表1。

表1：綜合評價(jià)各指標得分情況表

（二）績(jì)效分析

1.非現場(chǎng)評價(jià)績(jì)效分析

對13個(gè)共同體開(kāi)展非現場(chǎng)評價(jià)，平均得分為81.62分。其中：決策指標分值20分，綜合得分16.72分，得分率83.61%。存在的問(wèn)題主要是績(jì)效評價(jià)采用的是新的指標體系，與籌建初期相比，績(jì)效目標設置不合理，總體目標與分年度目標不匹配。過(guò)程指標分值25分，綜合得分15.83分，得分率63.33%。存在的問(wèn)題主要是項目建設進(jìn)度慢、還未達到預期目標；部分存在資金管理、核算不規范問(wèn)題；運營(yíng)管理機制、配套管理制度不健全，共同體作用發(fā)揮還不突出。產(chǎn)出指標分值35分，綜合得分32.33分，得分率92.38%。存在的問(wèn)題主要是產(chǎn)出未達到預期目標，對行業(yè)領(lǐng)域帶動(dòng)引領(lǐng)小微企業(yè)發(fā)展不明顯。效益指標分值20分，綜合得分14.17分，得分率70.83%。存在的問(wèn)題主要是經(jīng)濟效益、社會(huì )效益不明顯。

2.現場(chǎng)評價(jià)績(jì)效分析

對14個(gè)共同體開(kāi)展現場(chǎng)評價(jià)，平均得分77.76分，其中：

（1）決策指標分析

決策分值20分，綜合得分16.82分，得分率84.1%。該指標得分率良好，主要是項目立項符合共同體建設相關(guān)文件要求，與“政產(chǎn)學(xué)研金服用”創(chuàng )新要素融合發(fā)展緊密相關(guān)。各共同體立項依據基本充分、資料齊全，省科技廳按照規范程序已完成三批共30個(gè)共同體的備案公示。但也存在部分績(jì)效指標設置不合理，與共同體建設目標不夠匹配的問(wèn)題。

（2）過(guò)程指標分析

過(guò)程分值25分，綜合得分18.63分，得分率74.52%。該指標得分率較低，主要原因是資金執行率受到項目建設進(jìn)度慢、達不到預期目標等因素影響，有的項目存在資金核算使用不規范的問(wèn)題。

（3）產(chǎn)出指標分析

產(chǎn)出分值35分，綜合得分29.17分，得分率83.34%。該指標得分率良好，主要是大部分共同體能夠按照計劃要求完成目標任務(wù)。但也存在部分共同體產(chǎn)出指標未達預期、對行業(yè)發(fā)展帶動(dòng)引領(lǐng)作用有限的問(wèn)題。

（4）效益指標分析

效益分值20分，綜合得分13.14分，得分率65.7%。該指標得分率較低，主要原因是部分共同體實(shí)現的新增產(chǎn)值等經(jīng)濟效益不明顯；有的共同體拉動(dòng)就業(yè)人數增量、社會(huì )資本和創(chuàng )新投入量等社會(huì )效益不明顯；有的社會(huì )公眾知曉度不高，滿(mǎn)意度有待提升。

（三）取得的成效

2019年以來(lái)，共同體創(chuàng )造性、系統性塑造龍頭企業(yè)牽頭、“政產(chǎn)學(xué)研金服用”多要素融通融合的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)生態(tài)，探索了以促進(jìn)要素融通、優(yōu)化資源配置、實(shí)現利益共享、打造產(chǎn)業(yè)集群為特點(diǎn)的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)新模式。

1.圍繞產(chǎn)業(yè)需求凝聚創(chuàng )新合力。共同體以產(chǎn)業(yè)轉型升級、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展對創(chuàng )新的需求為牽引，聚焦突破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“卡脖子”等重大技術(shù)難題，面向國內外集聚高端創(chuàng )新要素，深化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng )新，充分發(fā)揮了科技對產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)引領(lǐng)作用。30個(gè)共同體梳理制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大技術(shù)難題和重大技術(shù)需求883項，承擔國家科技項目371項，引進(jìn)海外高水平科技成果27項，突破關(guān)鍵技術(shù)391項，形成新理論、新技術(shù)、新方法310項，轉移技術(shù)交易金額12.6億元，年登記技術(shù)合同成交額13.5億元，成果轉化為新產(chǎn)品帶來(lái)的收入逾25億元?？贵w藥物共同體（煙臺）形成了從新藥分子發(fā)現到抗體藥物研發(fā)直至產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)新機制，攻克了ADC藥物大規模制備技術(shù)，自主研發(fā)的Ⅰ類(lèi)新藥“泰它西普”正式獲批上市，成為全球首個(gè)用于治療系統性紅斑狼瘡的“雙靶”一類(lèi)生物新藥；新建生物醫藥產(chǎn)業(yè)化項目年產(chǎn)值可達70億元，在孵企業(yè)12家。中建材科創(chuàng )新技術(shù)研究院（山東）有限公司牽頭的無(wú)機功能材料與智能制造創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)共同體攻克了固態(tài)全無(wú)機電致變色智能玻璃中試產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵技術(shù)等多項“卡脖子”技術(shù)，開(kāi)發(fā)“圖像光導識別芯片材料”等新產(chǎn)品15個(gè)，已有“光子晶體基礎材料”等7個(gè)重大項目實(shí)現產(chǎn)業(yè)化，預計實(shí)現產(chǎn)值30億元。

2.圍繞公共平臺聚合創(chuàng )新資源。共同體強化各成員單位間的協(xié)作配合和資源共享，兩年來(lái)，30個(gè)共同體圍繞打通創(chuàng )新鏈，布局建設研究院、實(shí)驗室、孵化器、中試基地、公共服務(wù)平臺等，總面積超過(guò)120萬(wàn)平方米，引進(jìn)重大創(chuàng )新平臺94個(gè)，擁有國家級平臺23個(gè)，省級新型研發(fā)機構57個(gè)。共同體研發(fā)經(jīng)費投入達104億元，共同體基金投入26.76億元，帶動(dòng)企業(yè)新增研發(fā)投入30.51億元。海洋科技成果轉移轉化中心（青島）加快推動(dòng)中科院海洋大科學(xué)中心研發(fā)測試平臺等高端平臺建設，有效打通了成果轉化渠道，在轉化中形成了利益共同體。

3.圍繞龍頭企業(yè)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同。共同體聚焦區域特色產(chǎn)業(yè)，以打造千億級、萬(wàn)億級產(chǎn)業(yè)集群為目標，補鏈強鏈延鏈，健全完善產(chǎn)業(yè)鏈條，形成了龍頭企業(yè)帶頭、高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)等上下游企業(yè)協(xié)同發(fā)展的“共生共進(jìn)”發(fā)展模式。魏橋集團、山推股份、榮昌制藥等企業(yè)在集聚要素、協(xié)同攻關(guān)、成果轉化、企業(yè)孵化、資金投入、調動(dòng)各方資源等方面充分發(fā)揮了行業(yè)龍頭作用。目前30個(gè)共同體幫助企業(yè)解決技術(shù)難題282個(gè)，在孵科技企業(yè)268個(gè)，科技型中小企業(yè)入庫215個(gè)，培育高新技術(shù)企業(yè)175個(gè)，上市企業(yè)4個(gè)。共同體內實(shí)現增加值超過(guò)513億元，新增利稅32億元。與600多家高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行“結對”幫扶，有效帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)“共生共進(jìn)”，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。

4.圍繞主導要素打造核心優(yōu)勢。共同體堅持要素高端化，突出以1個(gè)或幾個(gè)高端化要素為牽頭，影響帶動(dòng)其他創(chuàng )新要素做高做強。如高端鋁制造與應用共同體（濱州）以魏橋集團“產(chǎn)”和中科院“研”為核心要素，先進(jìn)光電芯片共同體（濰坊）重點(diǎn)發(fā)揮中國科學(xué)院半導體研究所“研”要素的核心作用，微納傳感技術(shù)與智能應用共同體（煙臺）以“金”要素為牽引。通過(guò)核心要素帶動(dòng)，實(shí)現了高端要素有效聚集，不斷拉動(dòng)共同體創(chuàng )新突破，整體能力提升。目前，共同體已凝聚企業(yè)、大學(xué)、院所等1100余家。獲得新品種、新裝置和新產(chǎn)品657項，Ⅰ類(lèi)新藥證書(shū)2個(gè)，高價(jià)值發(fā)明專(zhuān)利700個(gè)，制定國際、國家或行業(yè)標準186個(gè)。

5.圍繞機制創(chuàng )新實(shí)現利益共享。共同體采取組建不同形式平臺型公司、任務(wù)協(xié)議制、會(huì )員制和聯(lián)盟制等多種方式吸引其他要素單位參與共同體建設，通過(guò)建立不同單位、不同所有制之間的利益共享機制，營(yíng)造“各方合作更加深入，要素聚集更加緊密，發(fā)展態(tài)勢更加良好”的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)生態(tài)氛圍，探索出“政府引導、產(chǎn)業(yè)出題、科學(xué)論證、人才支撐、協(xié)同攻關(guān)、金融保障、市場(chǎng)驗收”的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)新模式，有力激發(fā)了創(chuàng )新活力。共同體帶動(dòng)各市啟動(dòng)建設市級共同體116家，備案省級新型研發(fā)機構356家，“1+30+N”的創(chuàng )新體系正在形成。

（四）存在的問(wèn)題

1.政策設計方面

按照建設規劃，2022年第一批共同體將陸續建設完成，但目前，省級尚未出臺對建設期滿(mǎn)共同體的后續政策，缺乏對共同體長(cháng)遠發(fā)展的政策銜接。

2.項目管理方面

尚有4家共同體未成立股份制核心運營(yíng)機構，占本次現場(chǎng)評價(jià)14家共同體的28.6%。部分成立股份制的核心運營(yíng)機構尚未設立獨立辦公場(chǎng)地，或者尚未建立專(zhuān)門(mén)管理制度，沒(méi)有發(fā)揮應有作用。

3.資金管理方面

部分共同體資金管理不夠規范，有的共同體資金支出進(jìn)度較慢，有的未對補助資金進(jìn)行單獨核算，有的資金使用不規范，存在列支創(chuàng )業(yè)活動(dòng)或運行管理費用等情況。

4.績(jì)效管理方面

一是部分共同體的績(jì)效指標設置需優(yōu)化，有的指標與共同體關(guān)聯(lián)度不高，體現較多的是共同體成員正常工作業(yè)績(jì)，體現不出共同體對產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的促進(jìn)作用。二是績(jì)效成果難衡量。部分共同體在統計年度績(jì)效目標完成情況時(shí)，將成員單位財務(wù)報表中的研發(fā)費用直接加總為共同體研發(fā)投入，以成員單位提供的技術(shù)突破或研發(fā)成果直接歸集為共同體創(chuàng )新成果，而未對共同體建設的帶動(dòng)作用進(jìn)行精準衡量。

5.產(chǎn)出效益方面

一是產(chǎn)出效益指標目標值設置偏低。部分共同體的產(chǎn)出完成值遠高于目標任務(wù)數，反映出共同體建設任務(wù)設定目標易實(shí)現，存在限定標準設置不合理的問(wèn)題。二是共同體平臺作用發(fā)揮不足。部分共同體僅依靠牽頭建設單位獨立發(fā)揮作用，無(wú)法促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研整合創(chuàng )新，很多工作還停留在計劃階段，未發(fā)揮共同體的帶動(dòng)效應。有的共同體對接幫扶企業(yè)手段較為單一，未對幫扶企業(yè)進(jìn)行技術(shù)、人才、金融等全方位的扶持。

四、意見(jiàn)建議

（一）強化績(jì)效引導，提高政策設計精準度

一要牢固樹(shù)立績(jì)效理念。一方面，要健全對預算執行與績(jì)效目標的“雙監控”機制，加強資金分配與績(jì)效目標設置的匹配度，提高績(jì)效目標設置的合理性與科學(xué)性；另一方面，要加強績(jì)效評價(jià)的剛性約束，保障評價(jià)結果的有效應用，提高成果產(chǎn)出和預算經(jīng)費的科學(xué)性。二要進(jìn)一步完善政策頂層設計。一方面，完善共同體進(jìn)出機制，對重復建設的共同體積極引導整合，對達不到建設標準和目標的共同體，督促及時(shí)整改或退出；另一方面，要加強政策支持的可持續性，建設期滿(mǎn)后繼續引導支持執行情況良好以上等級共同體的建設。

（二）創(chuàng )新體制機制，探索共同體發(fā)展“最優(yōu)解”

一要根據共同體的不同特點(diǎn)“對癥下藥”。一方面，共同體自身要有“獨門(mén)絕活”，要把握行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)實(shí)現差異化發(fā)展。另一方面，主管部門(mén)也要“精準施策”，對高校等不同性質(zhì)的牽頭建設單位，要采取不同的扶持策略；同時(shí)，要根據共同體行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展階段，動(dòng)態(tài)調整政策和資金支持。二要探索獨立第三方的共同體運營(yíng)模式。探索由相對獨立的運營(yíng)機構或共同體相關(guān)要素代表聯(lián)合形成獨立運營(yíng)組織，更好發(fā)揮共同體七要素相結合的倍增放大作用。

（三）營(yíng)造共同體“利益聯(lián)盟”，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)要素共享共贏(yíng)

一要深挖聯(lián)盟潛力，把握疫情影響下全球產(chǎn)業(yè)鏈的國產(chǎn)替代機會(huì )。要更好發(fā)揮山東作為全國唯一擁有全部41個(gè)工業(yè)大類(lèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，利用已組建的共同體聯(lián)盟，加強共同體之間的信息互通和資源共享，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展壯大。二要完善共同體聯(lián)盟頂層設計。圍繞共同體建設目標，實(shí)施共同體聯(lián)盟創(chuàng )新工程，聯(lián)合開(kāi)展共性技術(shù)攻關(guān)等，解決各共同體面臨的技術(shù)難題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，深挖共同體產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同創(chuàng )新潛力。三要打造優(yōu)質(zhì)要素省級共享平臺。通過(guò)整合共享省級“政產(chǎn)學(xué)研金服用”優(yōu)質(zhì)要素，擴大優(yōu)質(zhì)要素在不同共同體的互通共享。

（四）提升品牌吸引力，打造好共同體“山東名片”

一要以“政”引領(lǐng)，強化部門(mén)履職。省級部門(mén)要按照職責分工，發(fā)揮各職能部門(mén)優(yōu)勢，積極整合全省優(yōu)質(zhì)要素資源，為共同體發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和政務(wù)生態(tài)。二要樹(shù)立融合發(fā)展理念，提高品牌影響力。一方面，省級層面要通過(guò)政策宣講會(huì )、組建產(chǎn)業(yè)生態(tài)聯(lián)盟等方式引導產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展；另一方面，要通過(guò)組織院士論壇、全國性的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)大賽等活動(dòng)，吸引聚合外部人才、資本等優(yōu)質(zhì)資源。三要做大做強共同體“山東名片”。要用好全國首創(chuàng )“政產(chǎn)學(xué)研金服用”共同體發(fā)展模式的先發(fā)優(yōu)勢，加快省內資源的有效整合，擴大對外部資源的吸引聚合。